شكلگيري و كاركرد NGOها در ايران
گفتگو
با سعيد مدني
آزاده
رئيسدانا
ــ وظايف سازمانهاي غيردولتي در
تحليل مسايل شهري، جامعهي محلي، دولت و نقش مؤثر NGOها در مبارزه با رانتخواري در
سطح كلان چيست؟
ــ بايد گفت شكلگيري سازمانهاي غيردولتي
پديدهاي است مربوط به دوران جديدي از زندگي شهرنشيني، يعني بر اساس ضرورتهايي به
تدريج مشخص شد در جوامع محلي براي حل مسايل مختلف نياز است كه مشاركت ايجاد شود و
سپس اشكال مختلفي از مشاركت مطرح شد كه يكي از آنها مسالهي سازمانهاي غيردولتي بود. به
همين دليل نيز روند تشكيل سازمانهاي غيردولتي كند بودهاست، اما اين روند در دو
دههي اخير تسريع شده است. مطابق آمار سازمان ملل متحد، در سال 1948 حدود 41 مورد
سازمان غيردولتي در سراسر دنيا فعال بود و در سال 1968 به 377 مورد رسيد و در سال
1998 هزاران سازمان غيردولتي فعال در شهرها و روستاها شكل گرفتند كه شكلگيري آنها
در شهر يا روستا موكول به جوامع شهري و روستايي است. ولي امر واضح اين است كه هم
قدرتمداران (دولتها) و هم مردم (ملتها) به تدريج به اين باور رسيدند كه براي حل
مسايلشان نياز به مشاركت دارند و تشكيل سازمانهاي غيردولتي نيز يكي از نمودهاي
اين ضرورت است. NGOها به دليل ماهيت غيردولتيشان هيچ محدوديت
خاصي در حوزهي وظيفه و فعاليتهايي كه ميتوانند انجام دهند، ندارند. كما اين كه
طيف وسيع فعاليتهايي كه اين سازمانها در كشورهاي مختلف ميدهند، گواهي بر اين مدعا
است. در عمل آنچه كه محدودهي وظايف سازمانهاي غيردولتي را مشخص ميكند، ميزان
رشد يافتگي سياسي و اجتماعي آن جوامع است. زيرا از يكسو، رشد NGOها
مرتبط با پذيرش احزاب قدرت است و دولت بايد ضرورت مشاركت مردم در فعاليتهاي
اجتماعي را درك كند و از سوي ديگر مردم و حوزهي عمومي بايد به اين باور برسند.
بنابراين وجه ديگر وظيفهي سازمانهاي غيردولتي مربوط به نوع انتظار و مطالبات
مردم است. تقابل خواستها و مطالبات ميان قدرت و مردم نقش و جايگاه سازمانهاي
غيردولتي را مشخص ميكند.
ــ در اين رابطه برخي سازمانهاي دولتي
و نهادهاي قدرت دست به تشكيل NGO ميزنند. با توجه به اين مساله آيا مفهوم سازمانهاي غيردولتي
استحاله پيدا نميكند؟
ــ در اساس NGO حاصل يك رابطهي متقابل است و اگر يك سوي اين دو حوزه بخواهد به
تنهايي عمل كند، هويت و ماهيت NGO تغيير خواهد كرد. البته بايد الويت حوزهي عمومي را در مقايسه با
حوزهي قدرت نيز در نظر گرفت.
اگر دولتها اقدام به تشكيل مؤسسههايي بكنند كه به لحاظ حقوقي
مؤسسههاي دولتي محسوب نميشوند، در عمل كاركرد و كارآيي ندارند، به لحاظ ماهيت
نيز غيردولتي محسوب نميشوند. دولتها تنها بايد تسهيل كنندهي پروسهي تشكيل NGOها
باشند. براي نمونه ميتوانند موانع حقوقي و قانوني تشكيل NGOها را كاهش دهند و از بين ببرند.
اما اين كه سازمانهايي به وجود بيايند كه تابع و تحت تاثير حوزهي قدرت باشند ولي
از نظر حقوقي غيردولتي محسوب شوند، در حوزهي NGOها نميگنجند و اين روش ترفندي
است كه دولتها با انگيزههاي سياسي و مالي انجام ميدهند و زمينهاي است براي
بروز فساد و استفاده از رانت توسط قدرتمندان و از بزرگترين آفات بحث NGOها
است.
در سالهاي گذشته در كشور ما برخي سازمانهاي
دولتي براي اين كه از زير كنترل نهادهاي نظارتي خارج شوند، اقدام به تشكيل مؤسسههايي كردند كه به نوعي مؤسسههاي غيردولتي هستند. اما
تمايل اصليشان خارج شدن از كنترل و نظارت قانون محاسبات كشور و ديوان عالي
محاسبات بوده است و NGOها تنها مفري بودهاند براي حل مشكلات
موجودشان، اين مساله روند زمينهي رواج فساد اداري را فراهم كرده است.
ــ با توجه به اين كه در NGOها ارتباط دو سويه است، اين تشكلها چگونه ميتوانند نهادهاي قدرت را
نقد كنند؟
ــ نقد حوزهي قدرت بيشتر به قلمرو
سياسي مربوط است. در كشور ما NGOها از احزاب سياسي تفكيك شده
هستند، به همين دليل نيز تسهيلات نسبي بيشتري براي تاسيس آنها فراهم شده است. در
كشور ما به طور خاص NGOها براي ورود به نقد حوزهي قدرت محدوديت
بيشتري دارند. اما از زاويهي ديگر پديدهي سازمانهاي غيردولتي، پديدهاي نظارتي
است و ميتواند فساد مالي و اداري را در ساخت دولت كنترل كند. به اين معني كه چون NGOها
حوزهاي تخصصي را براي فعاليتهايشان در نظر ميگيرند، در آن حوزه نيز تبحر و
تجربهي كافي پيدا ميكنند و به اعتبار اين تجربه ميتوانند نظارت مشخصي بر فعاليتهاي
بخش دولتي داشته باشند. نكتهي شايان ذكر دربارهي رانت خواري و بخش غيردولتي كه
تا حد زيادي مسالهي خاص جامعهي ايران است، اين است كه در سالهاي اخير بخشي از
مؤسسههايي
كه با عنوان NGO يا سازمان
خيريه تشكيل شدهاند، توسط وابستگان و نزديكان مديران و افراد مسئول در سيستم دولتي شكل گرفته است و
اين تبديل به مكانيسمي شده است كه بودجههاي دولت وارد اين قلمرو شوند و اين مؤسسهها و انجمنها غيردولتي كه
توسط مديران دولتي (دولت به معناي نهاد قدرت و حاكميت) شكل گرفته زمينهي پول
شويي را براي اين افراد فراهم كرده است. اما در مفهوم كلي رشد NGOها
از نظر نظارت تخصصي كه انجام ميدهند ميتواند تا حدود زيادي رانت خواري در حوزهي
دولت را كنترل كند.
ــ با توجه به آفاتي كه ذكر كرديد و
محدوديت فعاليت NGOها در ايران بحث دربارهي حوزهي
حقوق و اختيارات آنها بيهوده به نظر نميرسد؟
ــ سازمانهاي غيردولتي در ايران بر اساس
قانون مصوب مجلس شوراي اسلامي فعاليت ميكنند و براي صدور مجوز تحت نظر وزارت كشور
هستند. اطلاعات نيروي انتظامي نيز بايد آنها را تاييد كند. بنابراين هم براي
تاسيس و هم براي كنترل فعاليتهاي سازمانهاي غيردولتي فيلترهايي وجود دارد. البته
من به طور كلي با كنترل و نظارت بر فعاليت سازمانهاي غيردولتي مخالف نيستم. زيرا
آنها هم براي جلوگيري از شكلهاي مختلف سوءاستفاده بايد تابع ضوابطي باشند، اما
تا كنون سازمانهاي غيردولتي با محدوديتهاي بسياري روبرو بودهاند كه به نوعي
مانع رشد و تقويت آنها ميشود. همين جا يادآور ميشوم كه يك زمينهي تاريخي تمايل
به مشاركت براي حل مسايل محلي در ميان مردم ايران وجود دارد، به اين معنا كه به
طور بالقوه زمينههاي مناسبي براي فعاليت NGOها وجود دارد. اما آن چه كه در
قوانين و مقررات موجود است، مانع از شكلگيري و رشد اين سازمانها ميشود.
ــ آيا در ايران با توجه به موانع
ذكر شده NGO به معناي
واقعي آن وجود دارد؟
ــ هم اكنون در ايران طيفي از سازمانهاي
غيردولتي با مجوزهاي دايم و موقت داريم كه مديريت همهي اين سازمانها تحت شعاع
مديران و مراجع قدرت نيست، از رانتهاي دولتي نيز استفاده نميكنند. در مواردي با
تخمين كلي حدود 20 درصد اين سازمانها از كانالهاي مختلف از رانت استفاده ميكنند
و در بودجهي عمومي نيز هر سال مقداري در اختيار برخي وزارتخانهها قرار داده ميشود
تا به اين مؤسسهها كمك كنند. من طبق تجربهي خود ديدهام كه اين بودجهها به برخي
مؤسسهها داده ميشود ولي توزيع متناسب با فعاليت آنها صورت نميگيرد و اين نشان
ميدهد كه برخي NGOها از رانت استفاده ميكنند. اما برخي از
سازمانهاي غيردولتي نيز وجود دارند كه با انگيزههاي انساني و مردمي شكل گرفتهاند
و در كمال دشواري و تنگدستي به فعاليتشان ادامه ميدهند.
ــ پس آيا دولت با تصويب قوانين و
دادن امتياز به اين NGOها ياري ميرساند؟
ــ چندين سال است كه در بودجهي
عمومي به برخي وزارتخانهها مانند وزارت بهداشت و درمان، وزارت ارشاد و وزارت كشور
بودجههايي اختصاص داده ميشود كه اين براي تقويت سازمانهاي غيردولتي است. اما
مشكلي كه در حال حاضر وجود دارد اين است كه توزيع اين منابع اغلب درست انجام نميشود
و متناسب با كيفيت فعاليت اين مؤسسهها نيست. بخش عمدهي اين بودجهها در چارچوب
روابطي كه مديران مؤسسهها با سازمانهاي غيردولتي دارند، توزيع ميشود. از اين
جهت اين منابع كمتر به دست سازمانهاي غيردولتي فعال ميرسد و به طور عمده توزيع
نامناسب موجب ميشود كه اين نيز بخشي از رانتي باشد كه به صورت غيرمستقيم دوباره
به دست مديران مرتبط با دولت و يا مراجع قدرت ميرسد.
ــ آيا سازمانهاي غيردولتي ميتوانند
جنبشهاي اجتماعي را جهتدهي كنند؟
ــ همان گونه كه گفتم NGOها
در ايران با مشكلات متعددي روبرو هستند. هم با لحاظ قوانين و مقررات و هم به لحاظ
كنترلي كه بعدها بر آنها اعمال ميشود. اما در عين حال به نظر ميرسد كه سازمانهاي
غيردولتي هنوز گوشه چشمي به منابع مالي و اجرايي درون قدرت دارند. واقعيت اين است
كه هيچگاه اين توجه سازمانهاي غيردولتي به مراجع دولتي دستاوردي براي آنها
نداشته است. به نظر من در درجهي اول سازمانهاي غيردولتي در ايران بايد بپذيرند
كه غيردولتي هستند و هيچ برنامهريزي براي استفاده از منابع دولتي نكنند؛ بايد
متكي به انگيزههاي خود و ارتباطشان با حوزهي عمومي باشند، خود را قدرتمند
كنند و فعاليتهايشان را گسترش دهند. مورد بعدي اين است كه سازمانهاي غيردولتي
بايد ارتباط و انسجام بين خودشان را تقويت كنند، در حال حاضر ما مرجعي كه بتواند
سازمانهاي
غيردولتي را به هم نزديك كند و ارتباط فعالتري بين آنها ايجاد كند، نداريم. اگر
چه تلاشهايي در سالهاي اخير انجام شده اما اين تلاشها ثمر نداشته است. بنابراين
وجه ديگري كه ميتواند فعاليت سازمانهاي غيردولتي را به جنبش اجتماعي تبديل كند،
ارتباط تنگاتنگ و نزديك بين NGOها است. سازمانهاي غيردولتي بايد
بپذيرند كه رقيب يكديگر نيستند بلكه همگي در حال تلاش هستند براي اين كه مجموعهاي
از مشكلات اجتماعي را پوشش دهند. در كشور ما وسعت مشكلات اجتماعي به قدري زياد است
كه جا براي همهي سازمانهاي غيردولتي وجود دارد و چه خوب است كه امكانات موجود كه
امروزه به صورت جزءجزء و پراكنده وجود دارد در كنار هم قرار بگيرد تا بتواند نقش
سازمانهاي غيردولتي را گسترش دهد. بنابراين اگر بخواهيم روي دو مسالهي عمده و
جدي دست بگذاريم، يكي احراز هويت مستقل سازمانهاي غيردولتي است و نكتهي دوم
تامين ضرورت ارتباط متقابل و فعال سازمانهاي غيردولتي با هم است. اگر فرض كنيم
دولت زماني تصميم به گسترش فعاليت NGOها و تامين منابع براي آنها
بگيرد، تنها از طريق نظارت مستقيم خود سازمانهاي غيردولتي در تقسيم اين منابع ميتوان
امكان به سلامت توزيع آن را انتظار داشت. در ضمن NGOها بايد متناسب با فعاليتي كه ميكنند
جنبش حقطلبي نيز داشته باشند.
ــ نقش سازمانهاي غيردولتي در حل
مسالهي باز توليد مشكلات اجتماعي به منزلهي يك معضل شهري چيست؟
ــ مساله اين است كه در حال حاضر
جامعهي شهري ما مشكلات اجتماعي را دايم بازتوليد ميكند. دولت براي حل اين مشكلات
اجتماعي فعاليت ميكند اما موفق نيست و وضعيت به نقطهاي رسيده است كه ميزان
اقدامات دولتي پاسخگوي سرعت رشد مشكلات نيست. يكي از ضرورتهاي سازمانهاي
غيردولتي نيز همين است و مراجع قدرت در همين رابطه است كه نياز به سازمانهاي
غيردولتي را درك كردهاند. زيرا امكانات دولت محدود است و مشكلاتي براي ارتباط با
حوزهي عمومي كه اين اتفاقات در آن ميافتد، دارد. پس، از سازمانهاي غيردولتي ميخواهد
كه به كمكش بيايند و برخي مشكلات اجتماعي را پوشش دهند.
دو تلقي نسبت به اقدامات سازمانهاي غيردولتي
وجود دارد كه از دو نوع برداشت از مشكلات اجتماعي ناشي ميشود. تلقي اول اين است
كه مشكلات اجتماعي حاصل رويكرد حوزهي قدرت به مسايل سياسي، اجتماعي، اقتصادي و به
طور كلي توسعه است. حوزهي قدرت ديد كلان نسبت به مسالهي توسعه داشته است و بر
اساس اين ديد كلان فعاليتها و برنامههايي را اجراي كرده و آفت و آثار اين برنامهها
مشكلات اجتماعي است. فرض كنيم دولت مجموعهاي از سياستهاي اقتصادي را براي رشد
توليد در نظر گرفته، اين رشد موجب رشد تورم شده و رشد تورم نيز موجب فقر و فقر نيز
باعث افزايش اعتياد، فحشا و بيكاري شده است. حال اين رويكرد ميگويد بايد ديد
«ماكرو» داشته باشيم و بر اساس اين ديد ماكرو سياستهاي دولت را اصلاح كنيم. از
ديد اين افراد سازمانهاي غيردولتي خيلي نميتوانند در حل مشكلات اجتماعي نقش
داشته باشند. كاري كه NGOها در اين چارچوب ميكنند عبارت است از پوشش
دادن برخي از آسيبديدگان
اجتماعي. بنابراين به جاي اين كه به آسيب اجتماعي بپردازند به آسيب ديدگان ميپردازند.
از جمله به جاي اين كه مسالهي فقر را حل كنند، بخشي از فقرا را پوشش ميدهند و
ديگر اين كه مشكل فقر در حال باز توليد است مسئوليتي براي آنها به بار نميآورد.
مؤسسههاي خيريه و حمايتي تشكيل ميدهند و به جاي اين كه مسالهي زمينهساز افزايش
كودكان خياباني را مورد توجه قرار دهند، بخشي از كودكان خياباني را تحت پوشش قرار
ميدهند.
ــ يعني صورت مساله را پاك ميكنند؟
ــ در اصل نميتوانند به صورت مساله
توجه داشته باشند و ميگويند توانايي و قدرت ما در اين حد است كه بخشي از زبالههاي
آفات برنامههاي توسعهي دولت را تحت پوشش قرار دهيم، آن هم با انگيزههاي انساني.
بنابراين نقش NGOها به نوعي تعديل كنندهي مشكلات موجود است.
مشكلات اجتماعي بازتوليد ميشوند و آنان تنها بخشي از آسيبديدگان را تحت پوشش قرار ميدهند.
گروهي ديگر معتقدند درست است كه دولت سياستهايي
را انجام ميدهد اما اين سياستها به دليل نادرست بودن يا به دليل آثار و عوارضي كه
دارند موجب افزايش مشكلات اجتماعي ميشوند و اين سازمانهاي غيردولتي هستند كه از
طريق اعتراضشان نسبت به اين سياستها ميتوانند دولت را كنترل كنند. بنابراين NGOهايي
ميتوانند بهوجود آيند
كه كارشان واكنش نشان دادن به سياستهاي غلط حوزهي قدرت است.
ــ و آيا اين به آن معنا است كه به
عنوان اهرم فشاري بر دولت عمل ميكنند؟
ــ بله، اين اهرمهاي فشار در
كشورهاي اروپايي فعاليت و عمل ميكنند. گروههاي سبز روي تصميمگيريهاي دولت در
مسايل زيست محيطي و توسعهي پايدار تاثيرگذار هستند.
به اين اعتبار سازمانهاي غيردولتي ميتوانند
تاثيرگذار باشند و از سوي ديگر همين سازمانهاي غيردولتي در قالب رويكرد دوم به
تدريج علاوه بر اين كه نسبت به سياستهاي كلان حوزهي قدرت واكنش نشان ميدهند، در
عين حال بخشي از آسيبديدگان اجتماعي را نيز تحت پوشش قرار ميدهند. از اين رو در كل
فعاليتهاي اجتماعي نقش پيدا ميكنند و اين نقش براي آنها «حق» ايجاد ميكند كه
بتوانند در سياستهايي كه روي جمعيت تحت پوشش آنها تاثيرگذار است، دخالت كنند. در
اين پروسه است كه تجربه، دانش و قدرت پيدا ميكنند و روز به روز تاثيرگذاري آنها
روي سياستهاي دولت بيشتر خواهد شد.
اما متاسفانه در كشور ما سازمانهاي غيردولتي
چنين جايگاهي ندارند. از يك طرف در حوزهي قدرت ضرورت شكلگيري سازمانهاي
غيردولتي خيلي درك نشده است، از اين رو در تاسيس و فعاليت مشكلات زيادي دارند و از
طرف ديگر سازمانهاي غيردولتي موجود هنوز به طور كامل احراز هويت مستقل نكردهاند
و هنوز قدرت و توانايي برخورد با سياستهاي غلط دولت را ندارند.
ــ پس شرط لازم براي فعاليت NGOهاي نوع دوم، دمكراسي است. يعني وجود فضاي دمكراتيك در كشور؟
ــ NGOها
در اساس پديدهاي است مربوط به جامعهي مدرن و جامعهي ما، جامعهاي در حال گذار
است. گذار از سنت به مدرنيزم و در طول اين دورهي گذار است كه به تدريج سازمانهاي
غيردولتي نقش و توانايي خود را پيدا ميكنند و طبيعي است كه در اين دورهي گذار
وضعيتي بينابيني دارند.
دمكراسي هم كه يك ضرورت براي شكلگيري سازمانهاي
غيردولتي است، متناسب با تقويتش، بر رشد فعاليت NGOها اثر خواهد گذاشت. پس نميتوانيم
بگوييم تا يك نقطه سازمانهاي غيردولتي وجود ندارند و يا مثلاً نميتوانند فعاليت
كنند و از آن نقطه به بعد با ايجاد دمكراسي، تشكيل ميشوند. همان گونه كه رشد دمكراسي
تدريجي و نسبي است و بايد به تدريج بر جامعه تزريق شود، رشد سازمانهاي غيردولتي
هم به همين ترتيب اين مسير را طي ميكند.
