«مفهوم حقوقي» رفراندوم و
«آزمون سياسي» آن در ايران
ناصر رحيمخاني، استکهلم
۲۰ دسامبر ۲۰۰۴
۳۰ آذر ۱۳۸۳
-----------------------------------
نوشتهي بلند
پيش روي در دو بخش پيوسته تقديمتان ميشود.
بخش نخست
نگاهي است به «مفهوم حقوقي» رفراندوم، چرائي راه نيافتن آن در قانون اساسي
مشروطيت، و پيوند آن با بنيانهاي قانون انتخابات مجلس و دگرگونيهاي آن.
بخش دوم،
گزارش گونهاي است تحليلي از آزمون سياسي رفراندم در ايران. گر چه مفهوم رفراندوم
در قانون اساسي راه نيافت با اينهمه از انقلاب مشروطيت تا انقلاب بهمن پنج بار
گفتگوي رفراندوم پيش آمد و دو بار به رفراندوم انجاميد.
وارسي
«ديپلماسي پنهان» و آوازهگري جرگههاي خويشکام، پيرامون «فراخوان رفراندوم» را
واميگذارم به روزهاي آينده.
------------------------------------
رفراندوم مفهوم حقوقي نويني است در چارچوب مفاهيم حقوق اساسي مدرن در فصلِ
خرّم «حقوق ملت».
رفراندوم «رأيگيري مستقيم از همه اعضاي تشکيل دهنده يک سازمان يا جامعه براي
رد يا تصويب سياستي است که رهبران يا نمايندگان پيشنهاد کردهاند.(1)»
هدف رفراندوم «پرهيز از قانونگذاري به زيان اکثريت جامعه است.» و در نظامهاي
نمايندگي و پارلماني جديد «از همهپرسي تنها براي تصويب قانون اساسي يا تغيير
اساسي در رژيم بهره ميگيرند.»
دو گونه رفراندوم وجود دارد: «اجباري» و «اختياري».
رفراندوم «اجباري» معمولاً براي «تصويب قانون اساسي يا متمم آن است. اين قاعده
ممکن است در مورد بعضي از قانونگذاريهاي عادي نيز، مطابق پيشبيني قانون اساسي»
به کار بسته شود.
در رفراندوم اختياري «نمايندگان مجلس ممکن است با اکثريت قاطع مسألهاي را به
رأي عموم واگذارند و يا دولت در غياب مجلس و يا به رغم آن، موضوعي را به رأي
عمومي» بگذارد.
امکان ديگر، رفراندوم با درخواست همگاني است. «بدين صورت که اگر مجلس قانونگذاري به ميل خود موضوعي را به همهپرسي
نگذارد، کساني از مردم که صلاحيت رأي دادن دارند، ممکن است درخواستي را امضا کنند
که موضوع به رأي عمومي گذاشته شود. شمار لازم براي اين درخواست بر حسب قوانين
کشورها، از 5 تا 15 درصد مجموع رأي دهندگان در آخرين انتخابات است.(2)»
رفراندوم را ميتوان شيوهاي از کنترل مردم بر قدرت دولت و از روشهاي دموکراسي
مستقيم و نيمه مستقيم دانست.
«در سيستم دموکراسي نيمهمستقيم، که با وجود تعيين نماينده و انتخاب زمامداران،
خود مردم صريحاً اختيارتي براي خويش پيشبيني ميکنند، اين اختيارات به يکي از
راههاي زير عملي ميشود:
1ـ استفاده از حق وتو ـ به اين معني که در ظرف مدت معيني پس از تصويب يک
قانون، از طرف عدهي معيني مراجعه به آراي عمومي درباره آن تقاضا شود، حکومت موظف
است که موضوع را به آراي عمومي مراجعه کند و اگر در اين مدت تقاضايي نرسيد دليل بر
آن است که مردم به قانون وضع شده اعتراضي ندارند.
2ـ در باره بعضي از قوانين يا در مورد اشخاص خاصي (مثلاً قدرت دادن به شخص
معين)، ممکن است مراجعه به آراي عمومي اجباري باشد.
3ـ ممکن است چند راه حل در معرض افکار عمومي گذاشته شود و مردم با شرکت در رأي
يکي از آنها را انتخاب کنند. چنانکه در سال 1945، پس از شکست آلمان، در باره قانون
اساسي فرانسه چنين شد.
4ـ ممکن است به مردم اختيار داده شود که عده معيني از آنان اقدام خاصي را از
دولت بخواهند. اگر دولت تسليم اين نظر نشد، موضوع به آراي عمومي مراجعه شود و
نتيجه آن لازم الاجرا باشد.
چنانکه ملاحظه ميشود، در وتو و رفراندوم، پس از تصويب قانون نظر مردم خواسته
ميشود و در مورد چهارم قبل از هر اقدامي اين مشورت صورت ميگيرد. در حقيقت موارد
اول و دوم نظارت مردم بر کار نمايندگان است و در مورد چهارم خود مردم راه را به
زمامداران نشان ميدهند.
... بدين طريق در حکومتهاي دموکراسي راههاي مختلفي براي محدود کردن قدرت دولت
انديشيدند و اين راهها که همه در جهت قدرت بخشيدن به مردم است، در واقع به تضعيف
حکومت نميانجامد، بلکه تنها از تجاوز دولت به حقوق و آزاديهاي عمومي جلوگيري ميکند(3)»
قانون اساسي مشروطيت و بنيانهاي انتخابات
در قانون اساسي مشروطه و متمم قانون اساسي، رفراندوم يا به اصطلاح زمان
«مراجعه به افکار عمومي» پيشبيني نشده بود.
در متمم قانون اساسي و در فصل «حقوق ملت ايران» و «قواي مملکت»، در اصل بيست و
ششم گفته شده بود «قواي مملکت ناشي از ملت است. طريقه استعمال آن قوا را قانون
اساسي معين مينمايد.»
اصل بيست و هفتم متمم قانون اساسي «قواي مملکت» را «قوه مقننه»، «قوه قضائيه»
و «قوه اجرائيه» ميداند. درباره «قوه مقننه» اصل بيست و هفتم ميگويد: «قوه مقننه
که مخصوص است به وضع و تهذيب قوانين و اين قوه ناشي ميشود از اعليحضرت شاهنشاهي و
مجلس شوراي ملي و مجلس سنا و هر يک از اين سه منشاء حق انشاء قانون را دارد ولي
استقرار آن موقوف است به عدم مخالفت با موازين شرعيه و تصويب مجلسين و توشيح به
صحه همايوني لکن وضع و تصويب قوانين راجعه به دخل و خرج مملکت از مختصات مجلس
شوراي ملي است. شرح و تفسير قوانين از وظايف مختصه مجلس شوراي ملي است.»
بدين ترتيب براي «انشاء» قانون سه «منشاء» و براي «استقرار قانون» شرايط معين
و «تصويب مجلسين» عنوان شد.
در آغاز مشروطيت، شيوه گزينش نمايندگان مجلس، «صنفي» و «دو درجهاي» بود. اين
شيوه گزينش در بسياري از کشورها و در آغاز گذار از سيستمهاي استبدادي به دموکراسي
پارلماني تجربه شده بود.
جدال کهنه و نو، پاسداري از انديشهها و نهادهاي سنتي قدرت، بيم از درهم ريختن
يکباره نظم مستقر و تعادل قواي نيروهاي اجتماعي، بر روند و چگونگي اين گذار و
دامنه دگرگونيها اثر گذاشته است.
در ايران پس از مشروطيت، اولين «نظامنامه» انتخابات مجلس شوراي ملي ايران، بر
پايه «صنفي» و «دومرحله»اي بودن انتخابات تدوين شد.
بر اساس قانون انتخابات، «طبقات» از اين قرار بودند: «شاهزادگان و قاجاريه،
علما، طلاب، اعيان، اشراف، تجار، ملاکين، فلاحين، اصناف. اما در ماده 6 که تعداد
نمايندگان هر طبقه را مشخص کرده، چنين ميخوانيم: شاهزادگان و قاجاريه 4 نفر، علما
و طلاب 4 نفر، تجار 10 نفر، ملاکين و فلاحين 10 نفر، اصناف از هر صنفي يک نفر و
جمعاً 32 نفر.... اين تقسيمبندي درباره انتخابات نمايندگان تهران براي اولين مجلس
شوراي ملي بود. انتخابات تهران مستقيم و يک مرحلهاي اما در ساير نقاط دو مرحلهاي
بود. به اين صورت که در هر يک از شهرهاي تابع يک ايالت، طبقات شش گانه مذکور
نمايندگان خود را انتخاب کرده و به مرکز ايالت ميفرستادند و اينها از بين خود
نماينده طبقه مورد نظر را انتخاب
ميکردند.(4)»
همچنين به ياد داشته باشيم که شرايطي چون دارايي و ملک، پرداخت ميزاني از
ماليات، دارا بودن حجره يا دکان از شرايط انتخاب کنندگان بود. محدوديت ديگر البته
مرد بودن انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان بود.
در مجلس دوم قانون انتخابات تغييرات بنيادي کرد. شرايط مالي و تحصيلي برداشته
شد. سيستم انتخابات عمومي و يک درجه جايگزين روشهاي پيشين شد. سوسيال دموکراتهاي
ايران و نمايندگان حزب دموکرات در مجلس در اين دگرگوني نظامنامه» انتخابات نقش
مؤثر داشتند.
هدف اين نوشته از اشارات کوتاه و فشرده به قانون انتخابات مجلس اول و دوم
شوراي ملي و يادآوري دوره گذار از سيستم استبدادي به سيستم دموکراسي پارلماني و
محدوديتهاي چنين دورهاي صرفاً نشان دادن آن شرايط اجتماعي و سياسي است که در متن
آن قانون اساسي و متمم قانون اساسي تدوين و تصويب شد. در وضعيتي که قانون
انتخابات، بر پايه «صنفي» بودن و «دو درجهاي» بودن استوار بود، و «اعليحضرت
شاهنشاهي» در رديف مجلس شورا و سنا «حق انشاء» قانون داشت، مراجعه به افکار عمومي،
يا رفراندوم البته در مباحثات، نظامنامهها و آييننامهها نميتوانست جايي داشته
باشد.
و اما در باره انتخابات «صنفي» حتي امروزه نيز هستند پژوهشگراني که در بررسي
سير تحول انديشه سياسي و مناسبات اجتماعي پس از مشروطه، «انتخابات صنفي» را بر
«انتخابات عمومي» ترجيح ميدهند(5).
ادامه
دارد
پانويسها و توضيحات:
1 و 2ـ آشوري، داريوش. دانشنامه سياسي. همهپرسي. صص 8 ـ 327.
3ـ رحيمي، مصطفي. قانون اساسي ايران و اصول دموکراسي. صص 3 ـ 202.
4ـ اتحاديه، منصوره (نظام مافي). مجلس و انتخابات از مشروطه تا پايان قاجاريه.
ص 100.
5ـ دکتر حسين بشيريه، استاد علوم سياسي دانشگاه تهران، ضمن نقد «انتخابات
عمومي» و «پارلمانهاي تودهاي»، از «انتخابات صنفي» و «مجلس مدني» دفاع ميکند.
ميگويد: «پيشنهاد مشخص بنده، مدني کردن پارلمان و مجلس است. ممکن است اين پيشنهاد
کمي ارتجاعي به نظر برسد ولي از آن دفاع ميکنم.
طي يکصد سال گذشته پارلمانها چه در کشورهاي غربي و چه در کشورهايي مانند
ايران به پارلمانهاي تودهاي تبديل شدند. با توجه به تحولاتي که در حوزهبندي
انتخاباتي پيدا شده است و با توجه به گسترش شهرنشيني، مهاجرت و غيره اساس صنفي و
گروهي پارلمانها از بين رفته است. آيا در واقع نماينده مردم تهران در مجلس ايران
نماينده کيست و روي او به عنوان نماينده چه کسي ميتوانيم حساب کنيم؟ بايد پذيرفت
که او نمايندهي يک تودهي ناشناخته است. اساساً تهراني کيست؟ ما در جامعه با
تهراني به عنوان فردي مشخص برخورد نداريم که بگوييم با کارگر، کارمند، دانشجو و
استاد تهراني برخورد ميکنيم.
پارلمانهاي تودهاي اساس فسادهاي پارلماني و بيهويتي نظامهاي سياسي و نيز
موجب تودهاي شدن نهادها و احزاب سياسي گرديده است. در حالي که اگر مانند اوايل
انقلاب مشروطه انتخابات را صنفي کنيم، مثلا با نمايندهي دانشجويان در مجلس روبرو
خواهيم بود که هم موکلانش شناخته شده هستند و هم خودش براي موکلانش شناخته شدهتر
است. موکلان چنين مجلسي، مانند مقولهي تهرانيها، مقولهي تودهاي در دست دولتهاي
قدرتطلبي که ميخواهند مردم را بسيج کنند نيستند. تشکيل چنين پارلماني مستلزم آن
است که هر صنف و گروه، تشکيلاتي در سطح ايران داشته باشد. براي نمونه انتخاب
نماينده يا نمايندگان تاجر در سطح ايران نيازمند آن است که تشکيلاتي تجاري در سطح
کشور وجود داشته باشد: و کنفدراسيون اتاقهاي بازرگاني داشته باشيم که نمايندگان
سياسي خود را با رأي بازرگانان به پارلمان بفرستند: دانشجويان هم به همين ترتيب.
در اين صورت ميتوان گفت که مجلس شوراي مدني خواهيم داشت. شايد اين پيشنهاد با
توجه به تودهاي شدن دموکراسي در سطح جهان پيشنهاد غريبي به نظر برسد، ولي چه بسا
به عنوان الگو در جهت مدني کردن نهادهاي سياسي بتوان روي آن حساب کرد.»
گفتههاي دکتر بشيريه از مقاله آقاي هوشنگ ماهرويان با تيتر «چپ و جامعه مدني»
نقل شد که در سايت اينترنتي «اخبار روز»، دوشنبه 20 فروردين 1380 برابر 9 آوريل
2001 چاپ شده است. متن اصلي نظرات دکتر بشيريه اکنون در دسترس من نيست به همين
دليل گفتههاي ايشان را به نقل از مقاله آقاي ماهرويان آوردم.
آقاي داريوش همايون نيز در مقالهاي تغيير «انتخابات صنفي» و «دومرحلهاي» را
در مجلس دوم پس از مشروطه نقد کردهاند و «انتخابات صنفي» را براي تحول جامعه
ايران مناسبتر از «انتخابات عمومي» دانستهاند.
دکتر مصطفي رحيمي نزديک به چهل سال پيش در چاپ اول کتاب خود، پايههاي حقوقي و
نظري «انتخابات عمومي» و «انتخابات صنفي» را مقايسه ميکند و مينويسد: «در انتخابات
عمومي همه مردم صرفنظر از طبقه و وضع اجتماعي، در انتخابات شرکت
ميکنند... در انتخابات صنفي، انتخابات اختصاص به طبقات يا صنفهاي معيني دارد و
بقيه مردم از حق دخالت در انتخابات محرومند. طرفداران انتخابات صنفي ميگويند که
جامعه به اصناف مختلف تقسيم شده است و بهتر است که حوزههاي انتخاباتي صنفي باشد،
به علاوه چون اصناف محدودند، اشخاص مطلعتري انتخاب خواهند شد ضمناً اين طريقه از
اختلاف منافع نمايندگان خواهد کاست. هيچ يک از اين دلايل درست نيست و انتخابات
صنفي با دلايل زير با دموکراسي سازگاري ندارد:
انتخابات صنفي با حاکميت ملي مغاير است، زيرا همه طبقات مردم در انتخابات
دخالت ندارند.
جامعه به صنفهاي محدود تقسيم نميشود بلکه به طبقههاي اجتماعي معيني تقسيم ميشود،
اما چون ممکن است حتي در تقسيم جامعه به طبقات هم، همه مردم در چارچوبهاي
قراردادي نگنجند، هر نوع تقسيمبندي که مردم را از حق دخالت در انتخابات محروم
کند، با اصول دموکراسي منافات دارد.
هيچ دليلي نيست که در انتخابات صنفي اشخاص آزمودهتر و مطلعتري به نمايندگي
انتخاب شوند، در عمل گاهي نتيجه برعکس است.
انتخابات صنفي نه تنها از تشتت آراء نمايندگان نخواهد کاست بلکه عملاً
نمايندگان بر سر منافع صنفي تصادم بيشتري پيدا خواهند کرد.» رحيمي. مصطفي. قانون
اساسي ايران و اصول دموکراسي. صص 7ـ 126.
پيرامون «انتخابات صنفي» دو پرسش گرهي نيز پيش ميآيد.
نخست اينکه نسبت ميان «انتخابات صنفي» و «رفراندوم» چيست؟
«انتخابات صنفي» محدود چگونه با «رفراندوم» همچون شکل مستقيم و گسترده بيان
اراده و آراي عمومي مردم قابل جمع است؟ ميتوان هم خواهان «انتخابات صنفي» و «مجلس
مدني» بود و هم طرفدار «رفراندوم»؟
دو ديگر اينکه نسبت ميان «انخابات صنفي» و «دولت صنفي» چيست؟
«دولت صنفي» يا «دولت رستهاي» دولتي «بر مبناي اين نظريه است که جامعه سياسي
از گروههاي ناهمگون اقتصادي و شغلي تشکيل شده است. در نتيجه هر شهروندي ميبايد بر
اساس حرفه خود در جامعه مشارکت داشته باشد، نه با انخاب نماينده بر اساس محل زندگي
خود... فلسفه رسته باوري بر دو اصل قرار داشت: 1ـ فرد نبايد از نظر سياسي تنها
شهروند دولت شمرده شود، بلکه بايد برحسب وظيفهاي که در جامعه انجام ميدهد،
کارگر، کارفرما، کشاورز، پزشک، آموزگار، وکيل و جز آن شناخته شود و چون مسايل کلي
سياست براي توده مردم که تنها از کسب و کارشان سر در ميآورند، خيلي پيچيده است،
اينان تنها حق نظر دهي در امور شغلي خودشان را دارند و از اينرو 2ـ تنها سرآمدان
حاکم که ا زامور پيچيدهاي که بر کل جامعه اثر ميگذارد سر در ميآورند، شايسته
حکومت و نظردهي در سياست هستند...»
براي کوتاه کردن نقل قول، از توضيحات در باره نسبت فاشيسم ايتاليا در دوره
موسوليني و رستهها خودداري شد. علاقهمندان نگاه کنند به آشوري، داريوش. دانشنامه
سياسي. صص 6ـ165.
